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华盛顿共识已破产
需要通过产业政策发挥美国优势

作者：香农·奥尼尔（Shannon K. O'Neil）

译者：刘青

法意导言

华盛顿共识（Washington Consensus）是1989年出现的一整套针对拉美国家和东欧国家的新自由主义政治经济学理论，它主张减少政府对经济的介入，让市场主导，这一共识客观上促进了全球化进程。而特朗普领导下的美国似乎走向了与之完全相反的道路，反对全球化并实行了一系列贸易保护主义（Protectionism）政策。新一届政府将采用何种政治经济学理论来处理美国当前面对的种种问题？美国是否有更好的模式可以选择？对外关系委员会（CFR）副主席、研究部副主任香农·奥尼尔（Shannon K. O'Neil）在《外交事务》（Foreign Affairs）上发表《非贸易保护主义的产业政策保护，论如何实行正确的产业政策模式》（Protection Without Protectionism -- Getting Industrial Policy Right）一文，认为当前美国应该实行产业政策模式（Industrial policy），即国家应加大对经济发展的干预程度。她首先通过对华盛顿共识的不足之处进行回顾，分析了其他成功国家的共同之处，论证了美国实行产业政策模式的必要性。接着又以历史上一些国家的失败教训为例，警告政府切勿陷入贸易保护主义的陷阱。最后层层递进，详细的提出了如何通过产业政策模式发挥美国优势，以获得对于美国而言更好的未来。本文写于美国新总统上任之前，或许便于我们理解下一任政府部分政策背后所蕴含的经济学逻辑。

在过去的二十年间，货物、服务和资本的自由流动是世界的指导原则。这一原则在所谓的华盛顿共识中被加以明确。尽管各国并不总是实行这些理想，或者施行自由放任的政策，但大多数国家都认同它并且希望达成这一原则。他们必须解释、证明和限制自身对这一共识的偏离，至少理论上如此。世界上绝大多数国家都签署了促进和执行这一观点的多边机构--如国际货币基金组织（IMF）和世界贸易组织（WTO）。

然而，华盛顿共识的时代现在已经结束了--尽管一些评论人士认为，全球范围的大流行病并不是它消亡的原因。本世纪初，发展中国家开始反对这一共识。2008年全球金融危机之后，成熟的经济体开始对这一原则不满。今天，先进国家和发展中国家都在采取“产业政策”（Industrial policy），这是政府对某些行业和更广泛的经济进行干预行为的总称。这种转变甚至在美国也很明显。特朗普政府忽视并攻击了过去几十年来由美国所领导的自由主义国际秩序。但这种做法也部分地反映了华盛顿的一种新的传统智慧，即赞成一种比以往更加依赖政府积极参与的经济发展方式。

华盛顿共识的政策刺激了全世界的增长和发展，但它也有明显的缺点。自由贸易使包括美国在内的许多发达国家的工人处于不利地位，而基于市场的解决办法也已被证明并不足以应对包括气候变化在内的诸多全球危机。然而，纠正华盛顿共识的错误并不意味着美国应该拥抱贸易保护主义，这将带来经济灾难。全球产业链已经形成并且将继续存在，如果美国公司不能利用全球供应链的优势，美国工人将被时代所抛弃。一个新的产业政策模式将缓解华盛顿共识的缺陷，避免贸易保护主义的陷阱，这个政策应该致力于更丰富的全球性的竞争与合作，更便捷的全球市场进入机制以及更多的对于国内公共设施建设的投资。

图为《外交事务》2021年第一期封面

封面标题为“美国能否复苏？”

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一个时代的终结

华盛顿共识是在上世纪七八十年代的动荡中形成的，随着传统的凯恩斯主义经济学家在经济衰退和滞胀中摸爬滚打，主流经济思想发生了变化，更有利于市场的新自由主义思想在学术界流行起来。

在华盛顿共识下，贸易协定降低了关税，取消了进口商品的配额制和政府许可制，保护了知识产权和其他产权。随着资本市场的开放，国际资金流动激增。各国政府放松了对工业的管制，将国有企业私有化。与此同时，多边机构执行了这些规则，例如世贸组织对争端进行裁决，并对违反规则者进行惩罚。多边机构鼓励各国向外国开放投资，并规定了削减开支和其他紧缩措施，以使债务国重回正轨。

回过头来看，对于华盛顿共识的过度信仰是错误的，遵循这一既定路径的新兴市场往往没有蓬勃发展。尽管贸易和投资激增，许多经济体自身并没有扩张或变的多样化。与此同时，那些歪曲（甚至打破）规则的地方则取得了更大的进步。事实证明，对全球资本的开放并没有带来共识中所承诺的那些好处。资金迅速涌入，却也迅速流出，这一过程加剧了经济繁荣与经济萧条的交替循环（boom-and-bust cycles）。在亚洲，许多国家指责国际货币基金组织（IMF）及其紧缩措施加深并扩大了由1997年金融危机所造成的经济和社会的双重损失。

这种共识最终在较为富裕的国家也日渐式微，因为在这些国家，工资下降或停滞不前、制造业工作岗位流失和工会衰退损害了工人的利益，而新自由主义政策对此几乎没有任何解决策略。与此同时，在2008年金融危机之后，由于长期的经济衰退和紧缩措施，社会安全网开始出现问题--即使在偿还公共债务的成本很低，利率接近零的情况下政府仍旧实施了紧缩措施。

经济学家试图通过反腐败法规和有针对性的扶贫措施等改革来补充其基本内容以挽救这一模式，例如向贫困人口提供有条件的现金转移。然而这些努力为时已晚，闪耀于华盛顿共识之上的光芒早已褪去。在各国财政部、中央银行，甚至在达沃斯世界经济论坛年会精英们的谈话中，对华盛顿共识的批评一直在蔓延。从2015年开始，世贸组织渐渐放弃了其作为更自由贸易促进者的角色。当时，经过多年的僵局，与会者们最终放弃了多哈回合国际贸易谈判，该谈判意在进一步降低农产品和其他产品的贸易壁垒。2019年，由于美国拒绝批准其上诉法院新法官的任命（译者注：这将使得上诉法院不再具有足够的法定人数来审理案件），世贸组织失去了调解争端的能力。与此同时，国际货币基金组织的态度也发生了转变：在多年鼓吹紧缩政策之后，基金组织认定，财政紧缩时代已经结束，世界需要更多的支出。刚过去的这个秋天，国际货币基金组织的经济学家正式认可政府应该有更多的财政支出，并指出这是刺激私营部门投资的必要催化剂。

当然，即使在共识的鼎盛时期，产业政策也没有消失。政府继续对市场进行干预，利用各种贸易规则、税收优惠、低利率和公共合同来保护国内企业，创造就业机会，吸引投资，有时也直接投资。各国建立了关键的基础设施，资助研究实验室，培训工人，吸引移民，或者试图吸引移居他处并获得新技能的本国公民回国。

很多亚洲国家都采取了这种更加实际的操作方式。虽然中国在关键时刻，例如在申请加入世贸组织时，宣称相信以市场为基础的改革，但他从来没有按照自由放任的政策行事。相反，中国政府扩大了公共融资和补贴，加强了对国内产业的保护，并要求想在中国做生意的外国公司与中国合作伙伴分享其专利技术。另一方面，日本也保护和支持某些特定行业，通过配额和关税将进口大米拒之门外，并通过严格的环境和安全标准限制外国制造的汽车流入本国市场。

在欧洲，欧洲经济共同体（European Economic Community）及其后继者欧洲联盟（European Union）也在国民经济中发挥了重要作用，最显著的是将20多个国家拼接成一个市场。欧盟的规章制度涵盖了从劳动法到环境标准的方方面面，布鲁塞尔花费了数百亿美金来修建公路和铁路，加深港口，连接河流。他为研究和开发提供公共资金，并为许多公司提供临时贷款。最近，欧盟加强了对地方产业的补贴，并允许国家政府进行干预，以防止欧洲大公司被外国投资者控制。

在美国，越来越多的人支持国家更积极地干预经济。各州经常提出各类支持政策，如减税、工人培训和廉价电力，以吸引新的工厂或公司总部。联邦政府还规定，美国的高速公路和机场必须使用美国制造的钢铁，公共资助的学校午餐计划只能使用美国种植的食品，许多国防合同都包括“购买美国货”条款。最近，特朗普政府提高并扩大了关税，特朗普总统在他的办公室里点名批评在国外经营的美国公司。

图为本文作者莎侬·欧尼尔

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干预的必要性

即便政府对于基于市场规律的经济发展持监督（不干预）态度，有时也必须进行干预以克服市场调节失灵，处理那些被个别公司或整个工业部门选择性忽视的问题。在研发方面，政府是唯一能够一次又一次地促进创新的行动者，因为比起任何一家私营企业，他们拥有更多的资源和更长的时间。在美国，联邦政府的资金刺激了许多领域的蓬勃发展，例如：互联网、全球定位系统、触摸屏、太阳能电池板、LED灯、水力压裂、人工智能、量子计算和人类基因组测序背后的科学。联邦政府支持了数百个大学研究实验室、私人承包商和企业，这些投资通过培育新的产业、增加税收、改善公众健康和确保美国的技术主导地位而多次获得回报。近年来，随着气候变化的影响变得越来越明显，这也许是市场失灵的最明显的例子，要求政府发挥积极作用的理由变得愈发充分。在美国，甚至自诩自由主义信徒的人也热衷于通过国家行动来抵御这种威胁。更传统的国家安全问题为扩大公共部门在经济中的作用提供了更多的理由。对产业政策的一些新的热情源于人们日益认识到全球供应链的脆弱性。制造业的全球化通过允许公司降低成本来提高效率，但它也使生产受制于遥远的自然灾害、有针对性的攻击或其他国家的侵略。例如，2011年泰国的洪水淹没了生产汽车零部件的工厂数天，这导致本田和丰田在世界各地的装配线停工。全球范围的疫情大流行揭示了即使是相对普通的商品，如呼吸机、个人防护设备和药品原料，在全球集中生产中也会面临风险。今年3月，英国境内的阿司匹林储量仅可满足该国几周的需求。

各国越来越担心，国际供应链可能被武器化以谋取地缘政治利益，例如中国可以限制对手获得稀土矿产品，稀土在日常电子产品的制造中不可或缺。美国已经在这个方向（译者注：国际供应链武器化）做出了行动，利用其在全球金融领域的核心地位，迫使欧洲公司从伊朗撤资，迫使印度炼油商拒绝委内瑞拉的石油。美国还禁止使用美国设备或软件的半导体公司在中国销售其产品，不论这些公司的总部设在哪里。2019年，由于两国就二战期间劳工征用赔偿诉讼问题未达成一致，双方关系持续紧张，日本停止向韩国出口半导体制造所需的基本化学品。

随着技术越来越深入人们的日常生活，政策制定者们担心外国的硬件和软件会使公民和政府暴露在监视和间谍活动中。手机的技术后门可能会泄露敏感信息；汽车可能会被黑客入侵，从而导致车辆被远程劫持；恶意软件可能会使发电厂、电网或银行系统瘫痪。国家可以通过吸引公司搬回国内解决这些安全漏洞，或者从避免问题的产生：说服公司不要离开本国。

贸易保护主义的种种弊端

然而，历史提供了许多产业政策出错的例子。对新兴产业或处于困境中的经济部门的所谓临时保护往往成为永久性的，这鼓励了垄断或寡头垄断的发展。随着时间的推移，这种措施阻碍了国家竞争力的提升，因为受保护的公司和部门不太愿意创新。各国政府很少有足够的智慧或灵活性来确定一个适当的保护程度。

拉丁美洲在战后时期的经验突显了这些潜在的负面影响。一些国家混合了关税、配额、许可证、工业补贴和信贷等多种措施来刺激国内制造业的发展。这些措施取得了早期的经济效益，许多国家的国内生产总值急剧上升，本地制造的钢铁、化学品、汽车和各种消费品的发展也是如日中天。在巴西，巴西航空工业公司（Embraer）进入了国际喷气式飞机市场，淡水河谷公司（Vale）成为世界上最大的铁矿石开采商之一。在墨西哥，有利可图的政府合同和对国内水泥零售市场的控制帮助建材公司西麦斯集团（Cemex）成功地进行了全球扩张。但更多的时候，政府并不善于选择赢家，更不善于淘汰没有生产力但有政治关系的公司。垄断企业和寡头垄断企业攫取了政府保护的利益，并创造了一大批千万富翁和亿万富翁，这导致本土创新停滞不前。随着一个又一个国家陷入公共债务危机和经济停滞，消费者为劣质商品支付了更高的价格，最终纳税人要为贸易保护主义导致的负面结果买单。

图为对贸易保护主义的讽刺漫画

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全球范围的疫情危机突显了取得正确平衡的重要性。美国长期以来一直保持着原油、基本医疗用品、铜、锌以及其他一些不可或缺的必要商品的储备。现在，华盛顿正在扩大名单并且已经将个人防护装备，呼吸机，和一些药品原料加入其中。出于地缘政治方面的考虑，还有近三十种商品可能会被列入清单，其中包括稀土矿产。

在货架上摆满补给品或者支付费用以确保国家在需要的时候可以获得这些补给品，这可以在灾难来临时创造一个重要的缓冲区。但储备应该是有选择的，无限期地维持后备物资并不便宜，而且很难猜测下一次灾难发生时需要什么。美国政府多年来一直有医药库存，但它们要么没有得到补充，要么与应对新冠疫情无关。此外，对于许多产品来说，由私人管理的国际供应链已被证明是有足够韧性的，它可以在封城和需求的巨大波动的冲击中幸存下来，（疫情爆发初期）西装和连衣裙市场无人问津，消费者们争相购买洗手液和卫生纸。接下来的短短几个月之内，大多数商品的供应水平又变的足以满足市场需求。

流行病和最近的自然灾害也表明了“制造业回流”，即放弃海外制造设施而选择国内制造设施，这一措施的局限性。简而言之，将生产从武汉转移到威奇托（译者注：美国堪萨斯州最大的城市）并不能减少公司由于地理集中风险而产生的脆弱性。这里我给出一个案例：2017年飓风“玛利亚”袭击波多黎各后的几个月里，全美各地的医院都出现了静脉输液袋、手术刀和一些常用药品短缺的情况，因为坐落于波多黎各岛上的几十家生产工厂都在艰难的尝试重新开工。这些产品是在美国本土而非其他国家生产的，但结果并没有什么区别。所以结论显而易见：当生产不被任何单一的公司或国家所主导时，这才是最好的。事实上，华盛顿可能会发现，加强关键商品的获取能力意味着更多而非更少的国际合作。当产业政策的目标是明确的保护主义，旨在惩罚他人或“把工作带回家”时，它起到的效果就会变差。这些干预往往会使美国的生产力和安全性下降。它们通过提高成本和鼓励其他国家进行报复，损害了当地产业。以特朗普的关税为例，根据美国劳工统计局（U.S. Bureau of Labor Statistics）的数据，他的政府在2018年3月通过对外国钢铁和铝征收关税为美国铸造厂和工厂创造了约4500个工作岗位，然而对于国家来说每个岗位的获取成本是90万美元，这种开销最终导致了更高的商品价格。这些较高的价格则增加了许多使用这些金属的国内企业的开支，钢铁产业每雇佣一个人，这些下游企业对应的会雇佣80个人。这种动态变化解释了为什么美国联邦储备委员会在2019年发表的一项研究估计，总的来说，关税导致美国制造业损失了7.5万个工作岗位。（译者注：作者想表达上游产品价格上升会导致下游企业成本的提升，从而使下游企业裁掉部分员工，这部分员工减少数多于上游企业员工的增加数。）

重返赛场

一个更明智的美国产业政策将避免采取狭隘的保护主义措施，它应致力于为美国商品和服务打开全球市场，并加强美国公司及其工人利用这些机会的能力。与其说美国有太多的自由贸易，不如说美国的自由贸易份额过少：美国公司对世界上不到10%的消费者所组成的市场享有优惠市场准入权（preferential market access）。（译者注：优惠市场准入权指某些出口商向某一市场出口时支付较低的关税或不支付关税。）相比之下，墨西哥和加拿大在全球市场中保持着50%以上份额的优惠市场准入权。为了使美国更具竞争力，华盛顿的产业政策应该纳入自由贸易协定，以降低美国企业在海外销售时仍然面临的障碍。这意味着重新加入已经完成的协议，例如跨太平洋伙伴全面进展协定（CPTPP），以及重启与欧洲的贸易谈判。总的来说，这些协议将使美国公司能够更好地进入拥有10亿人口的市场。近期贸易谈判的内容也远不止关税：他们开放了对利润丰厚的外国政府合同的竞标，加强了劳工和环境标准，保护了知识产权，并采取了国家补贴。这些措施也可以帮助美国企业提升自己的竞争力。

在制定全球标准方面，美国必须停止退居二线。在过去，美国的领导和参与通常意味着美国的做事方式成为全球标准。这种情况在过去已经多次发生，例如制定汽车燃油效率标准、互联网协议和国际支付系统的标准。然而，近年来美国的影响力有所减弱。中国、德国、俄罗斯以及其他十几个国家现在派出了比美国更多的代表去参加国际技术标准会议。在2021财年的预算提案中，特朗普政府削减了联邦对部分实验室的资助，这些实验室为国际技术标准相关的讨论提供研究和专家分析。而美国禁止本国企业与中国科技公司华为产生接触的规定，也让许多美国公司无法参加决定国际通信标准制定的会议和讨论。美国政府不应该对这种合作形式嗤之以鼻，而应该加大制定规则的力度。这将使美国公司受益，并确保美国的技术和工艺得到更广泛的接受。

气候变化是美国应当重新加入全球对话并积极参与制定规则的另一个领域。欧洲已经在大力推行绿色产业政策。他正在实施碳税，为清洁技术的区域供应链提供资金，并投资于可再生能源和无排放运输。美国应该为美国公司创造激励措施，使其摆脱污染严重的能源，并促进清洁能源的到来。这将意味着取消补贴化石燃料生产的税收政策，取消提高太阳能电池板成本的费率，补贴可再生能源，资助清洁能源技术的研究和开发，制定环境友好型的城市规划和建筑法规，并确定碳排放价格。

有教无类

美国政府也应该加大对公民的投资。迄今为止，美国一直在廉价地应对全球化的代价。如今的失业救济金是暂时的，而且数额不大，它们大多数排除了数以千万计在所谓的零工经济（gig economy）中生存的独立承包商和工人。更重要的是，医疗保险、退休计划、带薪育儿假和人寿保险都与过去的就业市场有关，在过去的就业市场上，许多工人从雇主那里（而非国家）获得了这些福利。而当数千万美国人在疫情开始时失去了工作，现实就残酷地揭示了普通人生活的脆弱性：没有了工作，他们的赖以生活的安全网瞬间荡然无存。即使有些人有雇主提供保护，他们也无法幸免于难。美国需要赶上其他发达国家，建立一个真正的支持体系，用以保护工人及其家庭免受全球化带来的冲击。

教育课程也需要转变，以使美国人更好的适应未来可能的各种工作形式。这意味着更多的科学、技术、工程和数学课程。但随着智能机器越来越多地接管计算和编码，未来的劳动力也必须超越这些领域。在未来，最有价值且薪酬最高的工人将是那些能够创造性地思考、解决问题，跨越文化鸿沟进行沟通并定义新的道德框架的人。这意味着联邦和地方政府不仅要扩大科学教育，还要投资于文科。而华盛顿也应该重拾资助基础科学研究的业务。美国在研发上的投入仍然高于世界，但私营部门的投资比政府多得多。由于公司注重自己的底线（译者注：此处的底线应该指公司往往更注重短期收益），他们往往会避开那些雄心勃勃的长期发展项目，而这些项目在往往会带来历史性的巨大突破。美国要想保持其技术优势，政府需要重新开始资助发明创造。

迈向未来

为了充分的从明智的产业政策中获益，华盛顿必须克服单打独斗的新习惯，重新与世界其他国家接触，充分利用技能、劳动力成本、自然资源、专利和获取资本方面的差异。美国应该从它的邻国加拿大和墨西哥开始。2020年7月，《美国-墨西哥-加拿大协定》(U.S.-Mexico-Canada Agreement)取代了有25年历史的《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement)，这一协定保护了深化的地区供应链，并可能成为三国之间更加统一的经济战线的起点。华盛顿应该围绕边境基础设施、海关程序和其他法规进行更好的协调，以补充新协议。这种努力将为三地的公司和雇员创造更多机会，形成一个拥有近5亿消费者的大陆市场，并使北美的产品和服务更具全球竞争力。

阻止或减缓其他国家的进步永远不会比超越它们更有效。试图通过保护主义和孤立来维护过去的产业政策只会使美国不堪重负。如果政府能向世界开放更多的商品和服务，使美国公司和工人更具竞争力，并向美国的邻国伸出援手，那么美国人将会得到更好的服务。这是唯一可行的产业政策模式，这将为国家带来更加繁荣的未来。

文章来源：Shannon K. O,Neil, Protection Without Protectionism, Getting Industrial Policy Right, Foreign Affairs, Jan./Feb., 2021 Issue.

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